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智库农村土地“三权分置”改革:法律做什么

2019-08-04 19:34 来源: 震仪

  农村土地“三权分置”改革是继联产承包责任制之后,党中央基于对我国农村生产发展阶段的科学把握,是2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、党的十九大和十八届五中全会,都明确提出的重大农村改革决策部署。“三权分置”改革旨在建立适应新的历史时期农村劳动力向城市、城镇转移而人地分离,以小农为基础的农民大国、乡土中国向现代城乡中国转变背景下的新型土地权利体系,为我国的农业现代化和城乡融合发展提供可持续的制度基础,意义深远。

  农业是基础产业和战略产业,也是弱势产业。土地作为农村重要的生产资料,“三权分置”改革是实践探索、实事求是的产物,是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的成果,它孕育于中国国情,着眼于解决现实问题,具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。加快构建系统的“三权分置”法律体系,推进中央“三权分置”改革决策、政策的落地落实,是当前一项重大而紧迫的课题和任务。

  根据中央有关“三权分置”文件要求和各地的探索实践,“三权分置”有关问题亟需法律角度进行研究和保障规范。

  首先,农村土地经营权定性。土地经营权目前存在债权、物权、物权化债权等不同观点,尚未有一致认识。土地经营权的定性,对于法律适用、流转期限、绝对权对世权、土地改良维修义务、不可抗力风险承担、土地收回、剩余承包权等情况和事项法律效果迥异。其次是“土地承包关系长久不变”的法律表达及其具体实现形式的法律规范。再次,加强农村集体经济组织立法,尤其是解决成员权认定、成员权益被侵害的救济、征地补偿权分配、代表人行使所有权的监管等立法滞后。第四,三权分置下土地用途管制(农地农业用,抑制非农化、非粮化)、确权不确地、部分农民为了短期利益失地、经营权抵押等衍生权利冲突、土地流转期间地上物的权利纠纷、农地过度集中、工商资本过于强势、流转违约等可能带来的风险问题。第五,三权分置下土地经营权流转涉及的流转主体、流转客体、流转对象、流转期限、流转形式、流转登记等事项,需要相关法律立法保障与规范。

  所有权、承包权和经营权在“三权分置”中位于不同的权格,既有层层派生的关系,相互间也存在一定的独立性。只有明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界和三者之间的权利关系,才能为“三权分置”构筑完整的产权基础。推进“三权分置”改革实施,首要任务是明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界,以利于各项权能独立行权,充分发挥各自独特效用。

  “三权分置”的落实必须建立在农村土地权利体系清晰界定的基础之上。当前全国范围推进的土地确权颁证工作,无疑是启动“三权分置”改革的关键性前置条件,如果没有法律性产权确认和保护的基础支撑,“三权分置”改革将或者难以实质性推进,或者蕴育诱发土地混乱无序流动的巨大风险。所以,应厘清界定好以处置权为核心的农村土地集体所有权、以财产权为核心的农户承包权、以收益权为核心的土地经营权,规范、保障和实现好“农地农民有、农地农业用”,既促使提升土地产出率,又保障好所有者、承包农户和经营者的权益,促进形成兼顾效率和公平的集体所有权、农户承包权和土地经营权相互衔接、大体均衡、同等保护的农村土地基本权利法律制度。

  农村土地“三权分置”的制度创新,旨在坚持农地集体所有制、稳定农地承包权、放活土地经营权。“三权分置”改革应坚持农村土地集体所有权作为承包权和经营权的基础和本位,维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能;保障农户承包权的收益、转让、互换、继承、退出等权能及其行使,保障土地经营权的使用和流转的农民集体的知情权和监督权;依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,保障土地经营权的有效放活、适度稳定和功能的充分发挥。

  “三权分置”改革重要目标就是要加速土地经营权能够规范有序地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体流转,而这一过程中最为关键的是以法律规范抑制一定范围、程度存在的非市场化的行政干预行为,从根本上解决土地流转不畅和利益冲突不断并存的矛盾。当务之急是要加快建立和完善包括土地流转平台等法律制度体系,保障好所有权、承包权、经营权三权的规范行使与权能发挥。

  “三权分置”制度安排下的土地资源优化配置和适度规模经营创新,必须以不同权利主体的基本权利、权益共同实现为基础,这就要求通过完成从产权确认到产权流动再到产权实现的完整过程,实现农村土地由零碎经营到规模经营、由低效经营到高效经营、由小农经营到产业化经营,从而实现效率提升、公平提升的根本转变,使得农村集体、承包农户、经营主体权利权益都有所提升和增加。

  为此,必须要有相应的法律制度来保障和规范“三权分置”制度安排下农村集体、承包农户、经营主体权利权益获得的合法性、规范性、可预期性、严肃性和稳定性。同时,应积极稳妥推进土地抵押融资、农业保险和社会化服务体系等关联性改革的法律保障,以更为系统的法律保障来支撑三权权能实现与权益分配。

  在实践中,我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异,催生了多元化的经营主体,这些主体与土地三权之间的不同结合关系又表现为实现规模经营的不同路径和形式。如上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体,统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制;珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制;湖北沙洋探索农户承包权不变、协商交换经营权,小块并大块,实行“按户连片”耕种制;四川崇州探索以土地经营权入股合作社,农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”;河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变,农户通过市场购买服务,委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等,都是“三权分置”的有效实现形式。实践中,土地经营权流转还存在转包、出租、转让、入股、托管、代耕代种,抵押、互换等具体流转方式。如何通过立法,保障和规范“三权分置”的各种具体实现形式、流转方式,也是三权分置有关法律保障、规范工作的重要内容。

  “三权分置”实务工作的推进,必须建立健全以下制度和机制体系:一是包括土地权属确认、登记、管理体系、土地经营权市场交易体系、农地使用监管体系等在内的农地管理制度体系;二是包括农户、家庭农场、工商资本等主体准入、期中经营行为管理、期后退出收回管理等在内的新型农业经营主体的管理制度体系;三是包括投入、补贴、金融、保险等在内的促进适度规模经营发展的制度体系。这些方面的工作也是法律研究和立法、修法等法律保障的重要工作内容。

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